2016年4月21日星期四

国防自主?小英没想到的险阻

民进党即将完全执政,正是彻底改造国防的时机。蔡英文将国舰国造列为重要政策方向,更起用曾担任汉翔董事长的冯世宽出掌国防部;但我们更该思考的或许是:我们需要什么样的武力来保卫台湾?

准总统蔡英文数度表示:将发展潜舰与教练机的国造计划。小国家从事高科技、高花费的武器研发和制造,抱负固然无比远大,然而是对资源的有效利用吗?台湾是否掌握了成功的关键?
潜舰国造耗资至少4000亿元,教练机的基本成本超过700亿元。国防经费已占超过政府总预算的五分之一,然而总额相对其他大国仍然偏低。有没有更有效的方式来使用有限的经费?民进党即将完全执政,正是彻底改造国防的时机。改造千头万绪,一切都需要经费。我们更该思考的或许是:如何建立一支高度专业、受社会尊重、有荣誉感的武力来保卫台湾?
把握改造国防契机
以过去台湾不论是在武器制造、采购选择或保养水准来看,未来的“国造”计划令人担心。
采购、研制武器取决于国防战略。至目前为止,我们对国防战略仍然缺乏仔细而深入的讨论。特别当国防预算占用庞大的社会资源,我们必须检讨:它是否有助于我们应付潜在威胁、达成国防战略目标?
以过去台湾不论是在武器制造、采购选择或保养水准来看,未来的“国造”计划令人担心。台湾在二○○六年编列570亿元预算,量产科技要求不高的云豹装甲车,其出现的问题包括违反标准建案作业程序、底盘裂痕等,甚至连最基本的穿甲弹防御力也受到质疑。一二年,云豹的动力地板系统招标;以超低价得标的国内承包商,使用中国制的零件交货,导致动力底盘故障、漏油、煞车卡钳断裂等问题。
陆军向波音公司购买的30架阿帕契直升机耗资600亿元,平均成本是南韩在一三年买价的1.5倍,更是○一至一四年美军二手眼镜蛇直升机售价的10倍。后又因气候或保养习惯导致尾齿轮箱锈蚀,最严重时高达28架停飞,以至于只剩下一架执行任务(一架训练时坠机)。由于保固条款不足,防锈措施需要自费,额外发包千万元合约委托中科院制造洗机坪。
总经费244亿元的四艘纪德级驱逐舰,○一年美国同意出售,○五年陆续抵达台湾。因为吨位大,只能在苏澳和高雄两个港口停靠:可是前者台风时不能使用,后者限制弹药装卸。可容纳纪德级的左营军港扩建案预计一八年发包;海军最大的战舰,采购核准后的近20年,没有安排适当的码头可用,严重影响执行作战任务的能力。
最近媒体报导,一○年验收的海巡署台南舰,出航时甲板无法让直升机起降。空军投入七亿元制造的靶机系统不能用。特战部队的30多艘成功艇,平均使用率每年仅20小时。委托中科院研制的幻象战机空战演训系统,无法接收战机讯息、并且必须人工操作,最终无法提供效益分析。
审计部的报告说,大大小小的采购合约及研发案都出现“整体评估作业过于草率”、机关之间“组合作业有欠积极”及“未将‘规格’纳入需求规范”等问题,有时“以品质保证替代验收及性能测试”,甚至直接“违反作业规定”。而国防部的回应则是千篇一律:“尔后将避免类案再生”、“强化审查机制”、“加强教育训练”及“落实政策指导”。
潜艇和教练机的制造,更为复杂,也需要更高科技。我们如何保证未来能免于这些“体制性”的弊病?
聪明使用国防资源
依照台湾的战略规画,自行设计蓝图、制造训练机,是否造成资源的浪费?有没有更有效的方式满足训练需求?
如何用最少的经费达成最大的效果,是多数国家面临的挑战。
台湾若投入至少4000亿元制造潜舰,会产生何种情况,目前无法断言。不过其他国家的经验值得参考。澳洲于一九九○至二○○三年自制了6艘潜舰;尽管从瑞典获得完整的设计蓝图,工程仍然延误3年半,超过预算,而且成品无法满足作战需求。美国前国防部海军助部长克罗普西指出,比起澳洲同期制造的军舰,潜舰的供应链需要3倍多的厂商,开工前就需要3万3000张设计图。潜舰的制造复杂,除了压力壳,核心零件包括战斗系统、声纳、发动机、水下通信、电力系统等,螺旋桨的设计也是高级技术,因为俥叶会带动空蚀,引起噪音。潜舰的价值在于隐密性;不够安静的潜舰成为水下活靶。这是澳洲自制潜舰最大的问题。重新设计、机械维修,造成妥善率受损,最严重时只剩一艘潜舰可以执行任务。结局是:澳洲去年编列预算进行大规模的海军升级,预计新增的12艘柴电潜舰,将全部对德国、法国与日本招标。
“国造”计划的另一半是66架教练机的研制。至少700亿元的成本比向国外采购高出数10至100亿元,而且蓝图尚未设计。市场上的教练机已有超过10万小时的安全飞行纪录;台湾首次设计的国造机,对飞行员是否有足够的安全保障呢?
更重要的问题是:依照台湾的战略规画,每年需要训练几位新进飞行员?如果数额不多,是否需要66架教练机?自行设计蓝图、制造训练机,是否造成资源的浪费?即使有能力制造,台湾教练机在国际市场的竞争力也毫无把握。有没有更有效的方式满足训练需求?
如何用最少的经费达成最大的效果,是多数国家面临的挑战。新加坡的星光部队每年来台湾训练跳伞。荷兰因为装甲预算不足,将机械旅编制在德国军队的装甲师下,演习时操作德军的坦克车;另一方面,因为荷兰海军有丰富的经验,德军则将八百成员的海巡营,并入荷兰的陆战队一起训练。
过去35年,13个国家的战斗机飞行员在美国薛普尔空军基地一同培训。各国依照学生比例分摊训练费用,共同使用240架教练机。不同国家的教官与学生一起接受55周的训练及演习,全程以英文教学。《欧洲北约联合喷射机飞行员培训》计划(ENJJPT)至今已有约7000名飞行员毕业,这不但降低个别国家的培训成本,提供更好的训练环境,而且建立教学标准,提升共同作战能力。
台湾的空军飞行员在美国受训已有前例,甚至有我国F-16战斗机直接部署在美国。是否应该寻求参与ENJJPT或类似计划,以降低成本,提高训练品质,增加教官与飞行员出国交流的机会?
慎重评估自制计划
面对中国军事能量的不断提升,台湾需要什么样的海军?什么是有效的国防政策?
谈到飞行员的训练,无法回避更核心的问题是:台湾需要什么样的空军?什么样的空防?台湾社会对国防战略很少讨论,总统大选期间,国防政策的讨论极为罕见。
美国兰德智库在四月初发表近两百页的研究报告,描述中国对台湾所造成的空防难题,并检讨台湾空军资源的运用。报告指出,中国已有能力摧毁台湾所有空军基地的地面战斗机,所以战斗机不应作为台湾主要的防空武力。四位作者估计,台湾为维持目前战斗机的能量,未来20年将耗资8000亿元。他们透过模拟,考量中国的军备部署与台湾的国防预算,针对三种不同的军事冲突状况,推演四种防御战略选项,比较其相对效能。作者的结论是:有限资源转投资在高机动性的地面防空飞弹,更有助于空防。兰德智库的分析不一定正确,但他们的假设值得我们兵推测试。如果其结论有道理,我们应追求更有弹性的飞行员训练配套设备,慎重评估自制教练机的决策。
自制潜舰和教练机,对相关产业显然是利多。台湾造船公会理事长韩碧祥曾说,“全球船舶市场供过于求,很多造船厂都快没业务”,台湾业者“不到5%的存活率,很可怜......,需要政府的一剂强心针”。
市场需求是发展的基础。日本在二战后禁止武器出售,政府一直都是国内厂商唯一的潜舰客户。日本拥有18艘潜舰,平均一年汰换一艘。两家造船厂每2年接到一个新订单,才可能不断地投资在研发与设备、提升技术、保留人才──维持顶尖的技术。台湾花大笔经费建立潜舰工业之后,在国际市场竞争的可能性不高;政府是否计划每年下订单,以维持产业的人力资源?以产业发展为目的的政策,若不反映实际的市场需求和趋势、若不考量相对竞争优势,只会形同救急性的政府补助。
其实国内造船厂可以参与许多其他计划,例如中小型战舰或无人水下载具(UUV)的制造与研发,台湾的学术单位在这方面已颇有成就,可惜一直未能和国防工业结合。
面对中国军事能量不断提升,台湾需要怎样的海军?什么是有效的国防政策?国防支出是政府最大的开销之一:一六年的总经费近4500亿元。对于消耗22%财政资源 、牵动国家长期发展的议题,政府应做什么样的说明?媒体又该如何尽监督责任?
(作者曾任职美商高盛等金融公司10年,从事国防政策研究、筹画《壮阔台湾》国防网站)

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